国土所关于基层国土资源管理建设调研报告

　　国土所关于基层国土资源管理建设调研报告

一.##县国土所体制改革情况

##县土地总面积8807平方公里，辖20个乡镇，总人口50万。由于种种原因,##县国土所体制改革较晚，于20xx年实现了对20个乡镇土地所人财物上划。2004年县局经过调研，提出全县建设将20个土地所（一乡一所）集中为5个“中心所”和维持一乡一所,只上收管理权两套方案。由于财政困难，县人民政府决定采用后一种方案，于20xx年最终完成对乡镇国土所的垂直管理。

二.##县国土所建设情况

1、国土所软硬件建设情况

今年以来，普洱市国土局经过专门调研，下发了基层所规范化建设通知，##县国土资源局也积极制定方案，对国土所规范化建设提出三年规划，而且积极筹措经费，使基层国土部门办公条件的逐步改善。从2004年管理体制改革以来，##县国土局从机关办公经费中挤出10余万元，对富东、糯扎渡所进行投入，初步改善了办公条件。目前，全县20个乡镇国土所基本上没有独立办公地点。根据20xx年2月18日印发的《##县国土资源局关于印发##县20xx年乡镇国土资源所规范化建设的通知》（#国土资 [20xx年内，使所有基层国土部门通过机构设置标准化、设施配置规范化、管理工作制度化、人员素质优良化建设，把乡（镇）国土资源管理所建成机构完善、设施配套、管理有序、服务规范的基层国土资源管理单位，培育一支作风过硬、业务精湛、公正执法、勤政为民的高素质队伍。

目前，##基层国土部门工作经费几乎为零，县财政只能保工资。

　　

2.明确职责和建章立制

关于基层国土部门的职责，2004年##县国土资源局在上报《##县乡镇国土资源管理机构职能配置、机构设置和人员编制方案》（#国土资字[2004]77号）对国土所职责进行了界定：贯彻执行国土资源管理的法律法规和方针政策，落实乡镇土地利用总体规划，开展国土资源执行巡查，负责本区域内土地调查统计等地籍管理工作，协助主管部门做好各类非农业建设用地管理、土地有偿使用以及调查处理土地权属纠纷等，主要涉及宣传贯彻执行国土资源管理法律法规和方针政策，编制和实施土地利用、矿产资源利用总体规划和地质环境保护等专项规划，保护耕地尤其是基本农田，农民宅基地管理，国有土地使用权、采矿权出让管理，土地调查、统计和动态监测，测绘市场管理，维护矿产资源勘查、开发秩序，地质灾害防治，国土资源执法巡查，国土资源信访接待，以及承办上级国土资源部门交办的其他事项。

为更好履行基层国土部门工作人员职责，规范各项管理工作和工作人员自身行为，以加强基层国土部门建设和树立国土资源队伍的良好形象，##县国土局制订或完善了面向所有基层国土部门、收储中心和局机关股室的规章制度，主要涉及财务管理、来人接待、党风廉政建设、政务公开、业务会审、责任追究、服务承诺、督查、学习培训、档案查询、局机关考勤和请销假，以及档案入库监交制度。此外，县局还结合基层国土部门工作特点进行相关发文和规定，有关制度也在进一步充实完善之中。今后一段时间，##县基层国土部门将在县局指导下，进一步探索建立和完善基本农田保护责任制度、执法动态巡查制度、信访以及学习制度等。

3.建设队伍和提高业务

2005年##县编委在核定乡镇机关和事业单位人员编制时，核定20个乡镇土地所编制为29名，其中行政编制23名，事业编制6人，实有人员29名。目前##县人事局正在进行垂直管理后国土所编制审核，初步方案为对23个行政编制由乡镇政府收回，按现在实有人员核定为事业编制。

　　

三.基层国土部门面临的普遍问题

1、垂直管理不彻底

基于改善国土资源管理状况和适应参与宏观调控的现实需求，2004年4月21日国务院下发了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发[2004] 12号），中组部也于同年4月29日下发了《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》（组通字[2004]22号），决定将省级以下国土资源部门从政府组成部门转变为政府工作机构，领导干部由地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主。实现垂直管理前，乡镇国土所受乡镇政府和县（市）国土局双重管理，工作人员流动性较大，垂直管理后则较为稳定，而且之前常被乡镇政府抽调去干其他不相关工作的情形也日渐减少。但当前的国土资源管理体制并未完全理顺，而事实上呈现出“垂而不直”的状态，如县国土局的人事属于县上管理，工资仍由同级财政统筹。虽然基层国土部门名义上可以不受乡镇政府的干扰了，但其顶头上司仍然会受到地方政府制约。这种半垂直状态对基层国土部门的影响是全方位的，基层国土部门工作人员不仅肩负基层国土资源管理职责，又得注意日常管理工作不得“干扰”地方经济社会发展部署，也即既要完成上级主管部门交付的任务，又不得得罪掌管上级主管部门人事财政的乡镇、县（市）政府，通常只是在这两个选择中进行平衡，基层国土部门干部职工的工作热情和办事效果自然大受影响。

2、土地执法执行难

市县级国土部门经常面对政府违规设立、建设各类园区和开发项目这类违法违规利用土地现象，但又都往往束手无策。政府以发展经济为名义的违法用地行为一经查出，所在地国土部门往往要对相关用地部门和单位反复解释有关政策或法律，并下发停建通知书，但常常效果不佳。遇此情形，国土部门只好上报上级国土局，由上级出面协调，但鉴于当前未彻底垂直的管理体制，上级国土局也通常只是在更上一级国土资源管理部门的土地管理目标和地方政府经济社会发展目标之间取得平衡。农民违规建房占用农田的，应该组织予以拆除，但由于国土部门没有强制执行权，上述农民违规建房情况发生后，国土部门只能做出拆除的处罚决定，如果当事人拒不执行法院命令，只能申请地方法院强制执行，且需要向法院支付执行费。实际情况往往是，法院因为种种原因不予受理，或者即便受理也因时限过长而当判决发生时，房屋已经建好，强行拆除往往会影响农村社会的和谐与稳定。正是因为基层国土部门对于土地违法缺乏强制执行力，才使得相关违法用地行为时有发生。

3.资金投入紧张

无论是基层国土部门规范化建设对改善硬件设施的要求，还是搞好日常国土资源管理如动态巡查等工作的开展，都需要一定数量的资金投入。由于##财政困难，虽然县财政保了人员工资，但其它经费投入几乎为零

四.加强基层国土部门建设的建议

1、深化管理体制改革

当前基层国土部门建设和管理上存在的许多问题都与体制不顺有很大关系。实行垂直管理以来，由于配套制度建设没有跟上，加上传统思维的惯性影响，基层国土资源管理仍然存在这样那样问题，为了进一步搞好国土资源管理和发挥国土部门的调控作用，应该实现真正彻底的垂直管理，将人财物权全部上收。彻底垂直以后，基层国土部门才可能真正发挥国土资源管理的前哨作用。搞好基层国土资源管理不仅要寄望于从上而下理顺体制，还需要在日常管理上进行创新。例如，基层国土部门常常面临编制短缺的问题，这就导致一个工作人员要管几个村、上万人和上万亩耕地，人手不足的矛盾比较突出。要适当增加编制，但同时要考虑调动广大群众的积极性。基层国土部门可以酌情从辖区内聘请一些县（市）、乡（镇）人大代表或德高望重的人担任国土资源管理义务监督员，拓宽国土资源管理的信息渠道，协助解决所发现的问题。

2. 加强执法能力建设

加强基层国土部门执法能力建设是搞好基层国土资源管理的前提和关键。随着中央政府日益重视国土资源管理，保障国土资源管理的法制建设也正在不断建立健全中。而对于面广量大的农民违法用地行为和有权执法单位有意或无意的不作为问题，必须赋予基层国土部门对违法占地的“先行拆除权”，以便将违法行为及时消除在初发阶段，如果当事人对拆除不服可向法院起诉，而经法院认定国土所拆除错误的，国土所要予以相应赔偿。另外，鉴于基层国土部门在解决违法土地利用上的势单力薄以及社会各界正日益关注土地违法犯罪问题，当前有必要积极探索协同办案机制，进一步强化基层国土部门执法能力。

3.加大资金投入力度

增加资金投入是加强基层国土部门规范化建设的关键。只有从国土部、省国土厅和市国土局财政中列支专门用于基层国土部门建设专项经费并按实际需要进行投入，才是当前较为切实可行的方法。

##县国土资源局办公室

二00八年十月二十八日

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