整体解决农村土地产权界定的改革实践 ——成都温江区农村产权改革案例分析 成都大学城乡协调发展研究中心研究员 吴建瓴

　成都农村产权制度改革全面推开以来，各区市县大多执行了以 98 年二轮承包台帐为基础确权到户的思路，但除去边远区市县的某些纯农业村试点以外，都遇到了一个同样的问题：承包制所确立的、以土地农业种植收益平均化为原则确定的承包地地权配置结构，无法同时对土地流转收益进行平均分配。这在现实中就引起了“确权到户还是确权到组”的争论。各试点区域都发挥各自智慧，结合本地实际，进行了各种变通处理，比如，都江堰市的以村规民约来平均未来土地承包经营之外收益的办法；锦江区根据农民意愿确权到户或到组后反向全部委托给农锦资产管理有限责任公司的“大统筹、大集中、大流转”办法等等，虽然解决了各自的问题，但笔者认为都留下了一些不足。在持续跟踪成都所有试点区域的产权改革过程后，笔者发现温江区的产权改革实践是解决得最为彻底、成本最低的案例，其中蕴涵了对当代中国农村土地制度难题的整体解决思路。

　 ? 一、??? 温江区独有的产权改革操作办法 温江的改革者们把他们的产权改革方法称为“两股一改、统分结合”，即集体资产股份化、集体土地股权化和改造农村集体经济组织，同时将土地承包经营制度予以完整保留，也即在农用地没有发生承包经营以外的用途时，仍由原承包户经营。

　 （一）温江区“两股一改、统分结合”的基本内涵

　 “两股一改”是指集体资产股份化、集体土地股权化和改造农村集体经济组织。它包含三个核心内容：一是集体资产股份化，以农业合作社或组为单位，以原集体经济组织成员资格和成员的“农龄”为计算依据，对集体经济组织的经营性净资产进行折股量化；二是集体土地股权化，以农业合作社或组为单位，以原集体经济组织成员资格为计算依据，对集体土地进行折股量化；三是改造农村集体经济组织，在股份股权量化到人的基础上，按照股份合作制的原则，将农村集体经济组织改造成为社区型股份经济合作社，建立“产权清晰、权责明确、利益共享、监管有力”的股份经济合作社产权制度。合作社成员取得的资产股和土地股，有集体资产、集体土地“按份共有”的产权，并按股分配收益，建立健全合作社及其成员的管理决策机制、收益分配机制和长效利益机制，构建完整合作社现代产权运行新体制。

　 “两股一改”把单纯承包经营时期的注重“分”为主的状况改造为更加灵活的“统分结合”的态势。建立股份经济合作社为“统分结合”中的“统”提供了组织载体，农民把集体资产、集体土地交给股份经济合作社，统一安排其在本村农民自行耕作利用之外的其他用途的经营活动及其收益分配。通过与业主对接，降低了农户的信息成本和社会资金所有者的协商成本，总体上降低了交易费用。

　 同时，“两股一改”在“统”的架构下，又体现了“统中有分”的制度特点。在没有项目进入时，仍然保持原有承包经营方式，保证了“统”与“分”的灵活性。当项目进入或有条件组织规模化生产时，股份经济合作社可以迅速实现“统”，提高了千家万户和弱质农业与大市场、大公司对接的能力，有利于提升农业劳动生产率；当项目未进入或条件尚不具备组织规模化生产时，则股份经济合作社保持“分散经营”的状态，从而规避“统”带来的协调成本和经营风险。

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　 （二）推动“两股一改，统分结合”的基本原则

　 温江区在推进农村集体经济组织产权制度改革中强调坚持和遵循以下原则：一是民主决策、农民自愿原则。要充分保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择，取得全体成员同意才实施“两股一改”。二是公开、公平、公正的原则。要在民主参与、民主决策的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。三是规范操作、加强指导的原则。改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序。四是因地制宜、分类指导的原则。要根据各地经济发展水平和实际情况，

　选择广大农民群众普通接受的改革方式，正确处理好国家、集体、农民的利益关系。五是广泛协商、稳步推进的原则。推进“两股一改”必须获得广大农民群众的支持；必须调动基层干部的主动性和积极性；必须依靠党委政府的有力领导和主管部门的业务指导，成熟一个，进行一个，不搞强迫命令。

　 （三）“两股一改”的操作程序

　 在推进“两股一改”过程中，严格按程序操作，整个操作过程坚持做到“六公开”，即清产核资结果公开、成员身份界定情况公开、“两股一改”实施方案公开、股份经济合作社《章程》公开、股份股权量化清册公开、股东代表名单公开。通过公平、公正、公开操作，维护和保障农民群众的各项权利。

　 1、制定方案。在村（社区）“两委”的领导下，由集体经济组织负责人，民主理财小组成员和社员代表共同组成“两股一改”领导小组和工作班子，根据有关政策精神，制订改革实施方案，在广泛征求群众意见的基础上，召开集体经济组织成员（代表）大会，经到会成员三分之二以上同意后通过，并张榜公布，报镇（街）政府批准。

　 2、清产核资。组建清产核资小组，按照有并政策规定，对集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实。对经营性资产、非经营性资产和资源性资产分别登记造册；在清理核实的同时，按有关政策规定妥善处理债权债务和历史遗留问题；召开集体经济组织成员（代表）大会，对清产核资结果进行审核确认，并张榜公布，报镇（街）业务主管部门备案。

　 3、资产量化。在清产核资的基础上，合理确定折股量化的资产。对经营性资产、非经营性资产以及资源性资产的折股量化范围、折股量方式等事项，提交集体经济组织成员（代表）大会讨论决定。

　 4、成员资格界定。对享受集体资产股份股权量化对象的确认，除法律、法规和现行政策有明确规定外，必须提交集体经济组织成员（代表）大会民主讨论，并经三分之二以上人数同意方可实施。

　 5、股份股权设置。各地可根据实际情况由集体经济组织成员（代表）大会讨论决定股份股权设置。原则上集体经营性净资产设置“资产股”，为充分体现出集体资产的初始分配状态和农民对集体资产经营前期作出的贡献，可采取以集体经济组织成员资格及其成员在集体经济组织中的“农龄”作为“资产股”量化标准进行分配，一般分为“人口股”和“农龄股”，也可以采取按集体经营性净资产的一定比例折股量化，无偿或部分有偿地由符合条件的集体经济组织成员按份享有，一般称之为“个人股”；资源性资产设置“土地股”，考虑到集体土地的自然属性和初始分配状态，通常以集体经济组织成员资格作为“土地股”量化标准进行分配；非经营性资产（公益性资产）一般不纳入折股量化范围，直接转入新组建的股份经济合作组织内的“公积公益金”帐户核算和管理。量化到人的资产股和土地股由股份经济合作社向持股成员发放记名股权证书。

　 6、组建股份经济合作社。首先，根据国家有关法律法规及政策规定，制定《章程》，规范合作社的资产经营、股权管理和收益分配。其次，按照现代企业制度的要求，选举产生组织机构，创立“三会”分设的集体经济管理体制，即设立最高权力机构——股东（代表）大会，实行一人一票制；设立股东（代表）大会的执行机构和日常工作机构——董事会，聘请专门人才负责处理日常经营管理活动；设立监督机构——监事会，对日常经营活动进行监督。充分发挥每位股东（代表）的民主决策和民主监督作用，保障每位股东（代表）行使知情权、监督权、管理权和决策权。

　? 二、??? 对“两股一改、统分结合”的理论分析 “两股一改”的重点在于集体土地收益权的股权化，“统分结合”的关键在土地股权化的背景下保留了“分”：继续原有的承包土地经营。表面看来，这二者是矛盾的、对立的。一旦项目进入，“分”就会被终止，进入“统”的状态。但是，在现实中，二者并存，操作简易，上下欢迎，这说明二者之间必然存在高度统一的因素。笔者反复调研，始得门径。

　（一）农村集体所有制的原始要求

　诞生于合作化运动的我国农村集体所有制，其根源来自解放初期土改运动所确立的“耕者有其田”的道德要求。通过“打土豪、分田地”，农民们相对平均地分配了地主们的土地及其他财产，从资产的角度实现了一定程度的平等。但当时我们并没解决农村的动态发展问题，仍然沿袭了土地私有制，因此在随后的几年中很快出现了新的贫富不均现象。部分地区于是出现了第二次、第三次土改（所谓土改复查），这显然提高了资源配置成本，而且不能长远解决问题。于是在中央政府的支持下，互助组的出现拉开了合作化运动的序幕，经过初级社、高级社逐步形成了农村集体所有制。在土地是最主要生产资料的环境中，集体所有制创造了一种平均分配集体资产收益的机制，实际上就是一种持续的、动态的、制度化的“土改”。把生产资料平均化分配所无法达到的目标，以制度化的收益分配平均化来最终完成。这种将集体所有制的生产要素创造的收益按集体成员资格（人头）平均分配的机制，在人民公社时期达到其顶点。“大锅饭”、“吃食堂”，按需分配。这时的分配机制在否定土地对收益贡献（取消初级社的土地分红）的同时，进一步否定了劳动对收益贡献的个体差异。后者在随后的几年中造成了农村农业生产力的大倒退。这种极端的做法在“三年自然灾害”后得到修正，于是，一定程度体现劳动个体差异的“工分制”出现了。但评分标准又受限于“集体评定”机制，仍然保留了对于劳动对收益贡献个体差异的压制。因此，我国农业生产发展长期停滞。

　十一届三中全会后，家庭联产承包责任制彻底把劳动对收益贡献的个体差异完整地从集体所有制的原始平均化要求中解放出来，劳动积极性空前高涨，从而导致了 80 年代中期的农业生产力大发展。承包制的对集体所有制收益均等化的要求作出了有突破也有保留的改进：保留集体经济组织成员平均分配土地对收益贡献的要求——按土地产量分配承包地（当时不涉及产品结构调整，只对粮食），突破对劳动对收益贡献个体差异的压制——包产到户（实际是到人，经营权到户，土地按人算）。

　从上所述，30 年前的“大包干”，并未改变集体所有制的土地对收益贡献平均化分配的原始要求。只是从“平均全部收益”改为“平均土地对收益的贡献”。这一点，我们可以从农村地区根据有集体经济组织成员资格的人口变化相应调整承包地的现象中得到证实。而且，据笔者多年来的调查，即使在土地承包法出台后，农民仍然无视“承包地 30 年不变”法律，继续年年调地、年年进行他们认为必须做的平均化过程（当然，如果调地的成本过高，农民也会放弃调地）。

　（二）土地收益新来源出现后的变化 承包制以保留平均分配土地对收益贡献，放开劳动对收益贡献的差异来激发劳动效率的提高。但在经济社会高速发展到今天，当土地可以独立创造收益时，比如征地补偿、出租、各种流转，平均土地对收益的贡献就演变为直接平均土地收益了。这种制度演变过程非常自然，在农民心目中，土地的产权关系非常清晰。土地是集体的，由土地产生的所有收益都是集体的。需要投入劳动才能获得收益时，平均分配土地对收益的贡献——按土地历史产量来分配承包地；当土地不需要劳动投入就可以创造收益时，就平均分配土地独立带来的收益。现实中，征地补偿的分配就是按照后者进行分配的。在成都的大部分地区，土地补偿和安置补偿归集体所有（土地收益平均分配），青苗及地面附着物赔偿归个人（非集体土地收益其它集体成员从不染指）。长期以来，这种农民针对征地的对策在成都地区被称之为“血战到底”机制。因为到人均耕地小于三分时，这种作用机制就会随着集体经济组织的消亡而被终止。国土部门最后不得不出台被征地农村集体经济组织必须按被征地面积与土地总面积的比例相应办理农转非的政策，此时农民就用拈阄形式来选择土地补偿和安置补偿的获得者。有的地方的农民甚至想出了更为高明更为符合平均化原则的方法：在集体成员内部拍卖获得土地补偿和安置补偿的机会，收益在剩余的全体成员中分配。

　（三）集体土地股权化与承包制的统一 在逻辑上，我们完全可以把土地对收益的贡献当成是土地在承包耕作时“独立”创造的收益；这样，集体土地股权化和原有土地承包经营制的内在要求就完全重合了，一切来自于集体土地的收益都必须在集体组织成员之间平均分配。这就是二者可以并存在同一集体经济组织中的内在原因。

　平均分配土地收益，是集体土地所有制对农村土地资源利用的原始约束。集体土地股权化和承包经营制度的并存是土地集体所有制对土地资源外部社会环境变化的适应。承包经营制度在设立之初，就是按以产量定面积的方式来分配土地，此时土地对应的产量数据是收益的计量标准，但当土地流转、出让时，土地对应的面积数据成为收益的计量标准，同时，土地的区位优势在农业或非农利用时也大不相同。因此，以承包制所确定土地使用权分布，在土地流转、出让时不能符合集体所有制要求的土地收益在集体经济组织成员之间的平均分配原则。于是，温江农民和基层干部就设计出了前述他们称为“两股一改、统分结合”的新型农村集体经济组织结构，在坚持土地集体所有制的前提下，与时俱进，同时可以满足小农（承包经营）、规模农业（耕地流转）、工业化需要（土地转用）等不同发展方向的集体成员平均分配收益的需要。这应该是一个生产力决定生产关系的典型案例。

　（四）股权化与承包制并存，完整解决还权于农民的问题 我们在没有看清土地收益和土地对收益贡献的细微差异时，我们想当然...

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